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개헌을 통한 권력구조 변화와 위험성
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승인 2017.05.27  11:17:58
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문재인 대통령이 5당 원내대표 회동에서 “국회에서 합의된 부분만이라도 내년 6월 진행하고, 나머지 부분은 추후 논의하도록 개헌을 추진하겠다”고 말했다. 권력구조 개편을 위한 헌법 개정이 정치권의 최대 현안으로 떠오를 것을 예상할 수 있다.

권력구조란 한 국가의 권력관계의 분화와 조직 형태를 의미한다. 일반적으로 권력구조는 대통령제, 내각제, 이원정부제의 3가지로 구분한다. 우리나라는 흔히 알려진 바와 같이 대통령제를 기반으로 하지만 내각제적 요소가 상당히 혼합돼 있다. 총리의 존재가 좋은 예다. 이렇게 ‘혼합’되다 보니 대통령제 원형을 잃어버렸고 유지, 개선보다는 제도를 새롭게 바꾸자는 요구가 있어왔다. 9차례의 개헌이 그 결과다.

대한민국은 1948년 헌법을 만든 뒤 지금까지 9번 개헌했다. 그 가운데 제4차 개헌을 빼고는 모두 권력구조 변경과 관계된 개헌이었다. 제1차 개헌은 대통령 선출방식을 간선에서 직선으로 바꾸는 개헌이었다. 제2차 개헌은 그 유명한 ‘4사5입 개헌’으로 초대 대통령에게 중임을 허용하려는 목적으로 이뤄졌다. 제3차는 권력구조를 대통령제에서 내각제로 변경하려는 목적 때문이었고, 제5차는 다시 내각제를 대통령제로 바꾸기 위함이었다. 제6차는 대통령 3선 금지를 철폐하려는 목적 때문이었고, 제7차는 소위 ‘유신 개헌’으로 장기집권을 위해 대통령 선출을 직선에서 간선으로 바꾸고 권한도 대폭 강화하려는 목적이었다. 제8차 개헌은 대통령 임기를 7년 단임으로 변경하기 위해서였고, 마지막 1987년의 제9차 개헌은 대통령 직선제 선출을 회복하려는 목적이 주가 됐다.

모름지기 제도란 진화의 산물로써 역사 속에서 그 나름의 합리성과 완결성을 갖게 된다. 예를 들어 영국의 내각제는 명예혁명(1688년) 이후 300년을 거쳐 만들어진 것이고, 미국의 대통령제는 1781년 헌법제정회의 이후 지금까지 진화해오고 있다. 반면 우리 헌법 속의 권력구조는 70년도 되지 않아 여러 차례 개정하며 계속 바꾸고 있다. 따라서 바꾸는 것이 개선을 약속하는 것으로 잘못 생각하게 됐다. 얼굴 성형을 9차례 정도로 자주하게 되면 본래의 모습은 없어지고 이것도 저것도 아닌 괴물이 되는 이치와 같다.

성형 부작용처럼 권력구조 변경의 부작용 역시 생각보다 크다. 내각제가 되면 집권당 내의 반대 세력과 야당은 내각불신임을 통해 국회를 해산 한 뒤 새로운 선거에서 집권하려고하기 때문에 도리어 정쟁이 빈번해질 것이다. 이원정부제가 되면 국민의 직접투표로 당선된 대통령과 국회에서 뽑힌 수상 간에 집행권 갈등을 감수해야만 한다. 4년 중임 대통령제로의 개헌 역시 부작용은 작지 않다. 5년 내에 이루지 못한 정책을 8년이 되면 이룰 수 있다는 것은 논리적으로 허망하다. 역으로 대통령 재임을 노린 선심성 포퓰리즘 지출이 급증할 것이다. 이런 개헌 논의에 국민은 없다. 따라서 권력구조 개편만을 위한 헌법 개정은 신중해야 하며 재고돼야 마땅하다.

/김인영(정치행정 · 교수)

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